PPP是Public-Private Partnership的缩写。在国际上，依据其字面含义，指的是“公私合作伙伴关系”。但在中国的实践中，与政府合作、代表商业力量的一方，不乏国企或混合所有制企业，故也有学者认为“政企合作”的表述更准确。而目前官方确认的说法，则是“政府与社会资本合作”。
虽然私营企业参与提供公共产品或服务已有很长的历史，但PPP术语的出现在国际上是1997年，但在我国热起来不过是近年来的事情，在此之前人们广为使用的术语是Concession(特许经营)、BOT(Build-Operate-Transfer)、PFI(Private Finance Initiate)等。BOT是1984年土耳其总理奥扎尔提出的，“土耳其是现代社会最早应用BOT的国家，而我国1984年签约的沙角二期电厂是有文献记载的全球第一个成功移交的BOT项目。不过，沙角二期电厂当时不是国家级批准而是省级(广东)批准的项目。我国国家级批准的第一个BOT项目是1996年的来宾二期电厂。
当时间进入上世纪90年代初期，全球的公私合作项目迅猛增长，并于1997年达到顶峰。“我国则从九十年代中后期开始应用BOT特别是BT(Build-Transfer)模式。”王守清说，“但是BT模式中存在较大问题。” 于是，2012年底，财政部、国家发改委、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会四部委联合下发了财预[2012]463号“关于制止地方政府违法违规融资行为的通知”。虽然它主要是规范地方政府融资行为，不是专门针对BT，但是对于BT却影响很大，几乎做BT的路都堵死了。
我们现在所谈的PPP，更多的是广义的，即只要是企业获政府授权，出钱出力与政府合作，提供本该由政府投资提供的基础设施和公用事业等公共或准公共产品或服务(注：后文统称公共产品)，都可以叫PPP。
而国际业界对PPP的定义开始是偏狭义的，即政府和企业长期合作提供公共产品，但政府不是直接行政干预，而是通过政府在项目公司占有股份等商业方式，来干预项目运作，以保证公众的利益，共担风险，共享收益，同时体现契约和商业精神。
这轮财政部力推PPP，是由城镇化进程的巨大需求推动的，特别是基础设施和公用事业(注：后文统称基础设施)。地方政府财政支出压力加大，而之前地方政府的债务已经高企，难以为继。因此，从中央到地方政府，都在积极鼓励社会资本进入基础设施等领域，参与投资和运营，即PPP。也就是说，PPP将为基础设施提供重要的资本和专业支持。
PPP的意义有哪些?首先，PPP可以提升公共产品的效率和服务水平，发挥企业的能动性和创造性;其次，PPP更重要的意义，在于转变政府管理方式，从参与提供基础设施的全过程，变成对该过程进行规制，更关注产品、服务和价格，发挥市场力量;最后，PPP可以部分缓解政府资金短缺问题(特别是通过PPP经营性项目)用社会资本提前建设，提前受益，促进经济发展，提高人民的生活水平。
做PPP，政府不是把工作完全甩给企业，也不能逃避特定性质项目的支付/补贴责任，而是要转变管理方式和重点，严格监管产品质量、服务水平和价格等。因为提供公共产品的终极责任是政府的。另外，PPP项目有政府支付、用户支付、用户支付加政府资源补偿(注：政府资源，如钱、地、旅游、矿，等等;政府资源补偿：Resource Compensation，RC)三种，只有后两种能减轻政府财政支出，特别是当期财政支出。政府不能全部依赖PPP解决财源问题，对需要政府支付或补偿的PPP项目做多了，政府会形成大量长期债务，或损失资源。
下列情况则不属于PPP：私营部门不承担运营责任的服务合同，不论采用何种支付机制(因此BT不属于PPP);私营部门不承担财务风险的管理合同;所有权发生转移的公共资产出售或私有化(因此BOO不属于PPP);管理权被分配给国有企业，没有私营合作方承担运营和财务风险。
其实，PPP的概念和内涵一致都有不同观点。早期的PPP一般是狭义的，因为公共产品和服务不能完全交给私营企业去做，以免影响本该由政府提供的产品和服务，但特许期协议一签就是二三十年，万一出问题政府又不能违约而用行政干预，因此，政府往往通过在项目公司中占有股份的方法保持一定的控制力。”王守清说，“后来，PPP则越来越广义了，泛指政府与企业长期合作，提供本该由政府提供的公共产品或服务，作为各种具体形式(如BOT、TOT、PFI等)及其各种演变形式的统称，至于BT是否是PPP，则仍有争议。
PPP在具体项目中的体现形式并不固定，需要政府和企业根据项目特点，因时、因主体、因地制宜，各方达成公平协议并保护公众利益等即可。不过，虽然PPP并没有固定形式，但是大致框架还是有的，就是“专业的人做专业的事”、各方(含公众)共赢、提高效率。政府将某些专业领域的事情如运营交由最擅长的企业，把政府从繁琐但并不擅长的具体事务中解脱出来，更关注与规制和监管，而发挥企业的能动性和创造性，比政府大包大揽会做得更专业和更有效率。以污水处理为例，在引入PPP模式之前，即采用传统模式时，政府要投入资金，让国企建设和运营，要考虑很多专业问题，效率不高。但是如果采用PPP模式，一方面引进社会资本，缓解了政府一下子拿不出那么多钱建设污水处理厂的问题，另一方面是政府可根据企业的污水处理达标情况及数量进行支付，如果不达标则有惩罚。因此，企业有动力好好干，因为可以多劳多得，有投资回报;政府得到了企业专业的高效服务;百姓也有了较好的环境。也就是说，政府通过PPP模式，购买了企业污水处理的服务而不是政府自己去建设运营污水处理厂。
政府与企业签订PPP合同应该建立在公平公正公开的原则上，这是让公私合作模式顺利运转的基础。在国外，有不少成功经验可以借鉴。
虽然一般认为现代社会PPP最早出现在发展中国家(如1984年土耳其首先应用BOT于基础设施项目)，但实际上全世界PPP模式运行比较规范的却是发达国家，按APEC的看法，最好的当属加拿大、澳大利亚等。”王守清说，“为何说其成功?因为政府(Public)、企业(Private)、百姓(People)三方都满意，因为政府寻找的企业合作伙伴实现物有所值;企业得到投资回报，当然不是暴利;百姓享受了合理价格的服务。
简言之，成功的PPP项目是各方共赢、可持续的。而世界上应用PPP模式比较成功的国家中，企业追求的是长久、稳定、持续的收益，而非一时的暴利。“如果企业只想赚取暴利，不适合参与PPP，因为PPP的应用领域是公共产品和服务，政府必须考虑公众利益。总之，PPP是长远的事情，在特许期内有适当的投资回报，对企业就是成功的项目。
