随着金融创新不断深化，金融机构的产品和服务范围界限被逐渐淡化，如果仍按照机构监管模式监管综合金融业务可能会面临多重监管和监管真空并存的窘境。虽然银监会和保监会在2018年进行了整合，但并未完全消除机构监管和分业监管的通病，进一步调整金融监管模式及其框架成为必然。 首先，金融混业经营趋势极易滋生监管空白地带。现代金融体系创新发展最明显的特点就是混业经营，银行、证券和保险等机构的业务越来越趋同，同一金融产品或服务有多种类型机构的参与，而金融控股公司及金融集团的形成将金融混业经营推向高潮。金融混业经营可以发挥协同效应，实现规模经济，但对分业监管模式带来了严峻的挑战，容易产生监管空白问题。在混业经营模式下，银行、保险以及信托等机构都有相似产品，但却分属不同的监管部门具有不一致的监管标准，为监管套利带来可能。例如，近年来快速发展的影子银行业务和资管产品，其中一些通道业务就是为了规避监管。 其次，机构监管和分业监管体制容易降低监管效率。在机构监管和分业监管体制下，行业主管部门出于部门利益，容易出现“铁路警察，各管一段”的现象，既不愿意其他监管部门涉足自己管辖的领域，也不愿增加监管成本去监管新机构。这种对金融市场的人为分割，不仅会导致监管空白，也会导致监管重叠，最终降低监管效率。例如，证券监督部门、银行管理部门等单位均有对债券业务的审批权力，但由于不同部门存在显著差异，对债券市场的监管会出现监管标准不统一的现象。在此背景下，部分债券发行主体有可能受到多个部门监管而出现监管重叠，而原本相同类型的债券可能由于监管标准不一致形成监管套利，这最终将导致监管资源的浪费。 再次，对金融模式创新和产品创新缺乏有效监管。金融创新与金融监管并不是对立面，两者应该在合理的监管框架下实现平衡和协调，在有效防范金融风险的同时，给予金融创新一定的成长空间。而在目前的机构监管框架下，对新出现的行业、机构或领域可能缺乏有效的监管。例如，2013年左右，我国掀起了一场互联网金融创新热潮，P2P网络借贷、互联网众筹及互联网理财等公司大量出现，由于这些网贷平台并未通过监管部门发牌设立，因此没有明确的监管主体和制度体系，处于监管视野之外的“无法之地”，导致一些风险的出现。 最后，中央与地方在金融监管协调方面存在有待完善的地方。从中央与地方的金融事权来看，中央的垂直监管模式与地方的属地监管模式之间一定程度上存在冲突，同时中央的金融监管与地方的金融发展之间也存在某些矛盾。以互联网金融为例，自2015年中国人民银行等十部委联合发布《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》以来，针对网贷行业的监管框架逐步被确立，银保监会及其派出机构负责制定政策措施和监管制度，而地方金融监管部门负责网贷平台的备案管理、日常监管和风险处置等。监管部门派出机构与各地金融办同时负责辖区内网贷监管工作，但由于分属不同上级直属部门，容易产生监管空白和模糊地带，也很难分清问责主体。从监管目标看，中央侧重强调金融风险的防范，而地方则更加重视地方经济的发展。为获得机构的资金支持或更多的信贷投入，地方金融监管部门常面临防范风险与鼓励发展的取舍问题。
文章刊载于《人民论坛》，2023年4月
2023-10-18
尹振涛32