面对近年来国内出现的流动性“钱荒”、互联网金融风险、影子银行乱象等问题，叠加次贷危机后各国金融监管框架普遍调整的时代背景，迫切需要对我国金融监管体系进行深刻变革。2017年7月，党中央和国务院决定设立国务院金融稳定发展委员会，并于2018年3月完成了银监、保监两会合并，开启了自2003年“一行三会”金融监管体制形成以来最大力度金融监管组织结构改革，并逐步建立起全新的“一委一行两会”的金融监管框架，标志着我国进入了金融监管统筹协调的新阶段。
2023年3月最新公布的《党和国家机构改革方案》，提出组建中央金融委员会（以下简称“中央金融委”）及中央金融工作委员会（以下简称“中央金融工委”），在中国银行保险监督管理委员会基础上组建国家金融监督管理总局（以下简称“金管总局”），并相应调整中国证券监督管理委员会职责及地方金融监管体制。更符合现代金融监管要求的“二委一行一局一会”+“各地局”的中国版“三层+双峰”监管框架更加清晰。 “二委一行一局一会”+“各地局”是中国金融监管框架的最直接的表现，也体现出中国版的“三层+双峰”模式。“三层”是指顶层为中央金融委和中央金融工委；中间层为各金融监管部门，具体包括央行、金管总局和证监会；底层为中央金融管理部门地方派出机构和地方金融监管局。“双峰”则是将监管部门的具体职能分为审慎监管和行为监管。 在此框架下，中央金融委及其办公室体现党中央对金融工作的集中统一领导，负责金融稳定和发展的顶层设计、统筹协调、整体推进、督促落实以及研究审议重大政策、重大问题等。作为“三层”中的“顶层”，接续之前国务院金融稳定发展委员会及其办事机构的职能，进一步增强不同金融行业的统一监管与协调统筹能力，及中央与地方在金融领域的统一监管与协调统筹能力等。同时，为进一步统一领导金融系统党的工作，新组建的中央金融工委主要负责指导金融系统党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设等。 人民银行除承担货币政策职能外，更多地担负起宏观审慎管理、金融基础设施建设、基础法律法规体系及全口径统计分析和系统性风险预警等工作，其“货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架”更加清晰。新成立的金管总局同证监会及地方金融监管部门负责行为监管。金管总局主要负责具体机构和行业监管工作的落地和执行，以及金融消费者权益保护。证监会仍然负责资本市场监管职责，其核心是维护资本市场秩序和健康发展。 地方金融监管体制将以中央金融管理部门地方派出机构为主导，统筹优化中央金融管理部门地方派出机构设置和力量配备，共同构筑“三层”中的“底层”。地方政府设立的金融监管机构专司监管职责，不再加挂金融工作局、金融办公室等牌子，以维护地区内金融稳定为主要目标，担负起更多的金融监管职责，并承担金融风险防范、化解与处置的属地责任。 在现银保监会的基础上，新组建的金管总局，将统筹除证券业之外的全部金融业监管，并从事业单位改为国务院直属机构。将金融控股公司等金融集团的日常监管以及金融消费者保护等原属于人民银行的职责范畴以及原属证监会的投资者保护职责划入金管总局。从职能上看，金管总局已经完全突破了银保监会的“银行”与“保险”的机构监管范畴，除信托、资管、消金、金租等非银机构外，其他具有金融功能的机构或业务都将被纳入。同时，将由发改委统一负责的公司（企业）债券发行审核工作划入证监会，即债券市场的三头监管机构（央行、发改委和证监会）调整为央行与证监会，进一步体现了功能监管理念。 本次机构改革将金融控股公司等金融集团的日常监管工作纳入金管总局监管范畴，也从另一个维度体现了功能监管理念，避免混业经营的金融控股公司面临多头监管或监管真空。在几类金控模式中，金融系、央企系及互联网系金控将直接由金管总局负责，地方系和民营系将由金管总局派出机构具体负责，以便于穿透监管和持续监管。 次贷危机后，欧美英等国家和地区逐步认识到加强金融消费者保护工作在防范金融风险中的核心作用，并纷纷成立金融消费者保护部门，以此加强金融行为监管力度。2017年，我国在召开全国金融工作会后，在“一行两会”均设立了消费者或投资者保护机构，但金融领域的消保工作仍分散在不同监管部门，缺乏国家层面的统一制度体系。同时，随着平台经济和数字技术的应用，大量长尾用户渗入金融领域，对消保工作提出了更高的要求。人民银行和证监会将有关金融消费者保护职责划入金管总局，有助于强化行为监管的标准统一并提高监管效率，也将大大减少因不同标准而产生的合规成本和风险。 1998年中国人民银行实行机构改革，根据地域关联性、经济金融总量和金融监管需要，并兼顾中国地区差异特征，央行改革时参考美联储13个大区行的模式，撤销31个央行省级分行，成立九大区行，并一直延续至今。但与其他金融监管机构按行政区划设立分支机构相比，这种体系不仅管理成本高，而且延长了货币政策的传导途径，在一定程度上影响了货币政策的实施成效和区域金融工作的有机协调。 “十四五”规划纲要指出，建设现代中央银行制度，完善货币供应调控机制。这对健全现代货币政策框架提出了更高的要求。现代货币政策框架包括优化的货币政策目标体系、创新的货币政策工具体系和畅通的货币政策传导机制。中国人民银行相继在2013年7月、2015年10月取消了贷款、存款利率限制，我国利率市场化改革取得重要进展，但货币政策的利率传导渠道尚未完全通畅，制约了货币政策直达实体经济的效果。如何更好地健全利率走廊机制，引导市场利率围绕央行政策利率进行波动，实现政策利率向其他市场利率传导是我国货币政策转型和优化的关键问题。 本次机构改革撤销中国人民银行大区分行及分行营业管理部、总行直属营业管理部和省会城市中心支行，在31个省（自治区、直辖市）设立省级分行，在深圳、大连、宁波、青岛、厦门设立计划单列市分行。中国人民银行北京分行保留中国人民银行营业管理部牌子，中国人民银行上海分行与中国人民银行上海总部合署办公。不再保留中国人民银行县（市）支行，相关职能上收至中国人民银行地（市）中心支行。本次改革从大区分行体制到按行政区设立分支机构，能够更好地结合当期情况精准推进货币政策的传导。 国有金融资本主要是指国家及其授权投资主体直接或间接对金融机构出资所形成的资本和应当享有的权益。中央金融管理部门管理的市场经营类机构主要是指中央金融企业，目前实体类国有资本主要由各级国资委履行出资人职责，但履行国有金融资本的出资人职责的机构还比较分散，比如在中央层面，有财政部、中央汇金公司、中央金融管理部门（一行两会等）以及国资委旗下的中央企业。为厘清金融监管部门、履行国有金融资本出资人职责的机构和国有金融机构之间的权责关系，本次机构改革要求按照国有金融资本出资人相关管理规定，将中央金融管理部门管理的市场经营类机构剥离，相关国有金融资产划入国有金融资本受托管理机构，由其根据国务院授权统一履行出资人职责。 本次调整实际上是金融管理部门管理的各类金融企业，如主权财富基金、金融控股公司、金融投资运营公司以及金融基础设施等实质性开展金融业务的其他企业或机构，划入国有金融资本受托管理机构管理。本次机构改革主要为了解决当前国有金融资本管理存在的职责分散、权责不明、授权不清、布局不优的问题。本次改革将所有者职能与监督管理职能分离，有利于完善国有金融资本的管理，有利于国有金融资本的保值增值以及金融秩序的稳定。
2023-10-18
尹振涛34